Kurucz Orsolya (PhD) és Kemély Péter (PhD): A megváltozott munkaképességű munkavállalók foglalkoztatását érintő általános jogszabályok

Az egészségi problémával, fogyatékossággal élők esélyegyenlőségének megteremtése Európában már négy évvel a Római szerződés után markánsan megfogalmazódott az 1961-es Európai szociális kartában. Az évek során többször módosított dokumentumot az 1997-es Amszterdami szerződés emelte be az Európai Unió jogszabályai közé: ez a lépés mérföldkövet jelentett a társadalmi kirekesztés elleni stratégiában. Magyarország a kartát 1999-ben hirdette ki, így az a hazai jog részévé vált.

 

A karta 15. cikkelye kimondja, hogy a fizikailag vagy szellemileg fogyatékos személyeknek joga van a szakmai képzéshez, a rehabilitációhoz és a társadalomba történő újra beilleszkedéshez. Ennek érdekében a szerződő felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy:

  1. „megfelelő intézkedéseket tesznek a képzési lehetőségek biztosítására, ahol szükséges, ott a köz- vagy magánjellegű speciális intézmények bevonásával is;
  2. megfelelő intézkedéseket tesznek a fizikailag fogyatékos személyek munkába állására, mint speciális munkakereső szolgáltatások létrehozása, lehetőségek teremtése a védett foglalkoztatásra és a munkaadók ösztönzése fizikailag fogyatékos személyek alkalmazására.”

1999. évi C. törvény az Európai Szociális Karta kihirdetéséről

Az eredeti, 1961-es karta volt az első olyan normaszöveg, amiben európai szinten kiemelt stratégiai célként fogalmazódott meg a munkaerőpiaci esélyegyenlőség biztosítása. Ennek garanciális elemét jelentette a munka világából kirekesztett csoportok – munkanélküliek, fogyatékos személyek, etnikai kisebbségek, és egyéb hátrányos helyzetű csoportok – azonosítása, hogy azok munkaerőpiaci reintegrációja mielőbb, a lehető legszélesebb körben megvalósuljon. Szintén a Római szerződéssel indult meg európai szinten a különböző egészségi problémával élők, fizikai vagy mentális betegségben szenvedők munkaerőpiaci helyzetének feltérképezése.
Magyarországon, a karta kihirdetését követő másfél évtized végéig nem alakult ki az a társadalompolitikai eszközrendszer (széleskörűen elérhető foglalkozási rehabilitációs szolgáltatások, ösztönző pénzbeli támogatások, adózási szabályok), amely megfelelően támogatná a fogyatékossággal élő emberek és családjuk részvételét a munka világában és a társadalmi életben.

Fogalmi háttér

A fogyatékosság pontos jelentéstartalmának meghatározásában nincs konszenzus a (társadalom)tudósok, szakértők, a fogyatékosságpolitika alakítói és gyakorlói között. Ennek fő oka az, hogy a fogyatékosság megítélése mindig relatív, a „többséghez”, az „átlagoshoz”, az „elfogadotthoz” viszonyítás kérdése. E viszonylagosság miatt mind időben, mind térben folyamatosan változik az, hogy hol jelölik ki (rendszerint a nem-fogyatékos emberek képviselői) a határt a normalitás és a fogyatékosság között.
A fogyatékosság, és a kapcsolódó fogalmak (megváltozott munkaképességű, rokkant, egészségkárosodott) jelentés tartalmi zűrzavarát csak fokozza, hogy a szakmai terminusok és a jogszabályokban meghatározott definíciók többnyire nem esnek egybe, ráadásul ezeket szakmai felkészültség és szituáció függvényé- ben használják a hétköznapokban.
A fogalmak értelmezésekor megkülönböztethetünk tehát szakmai és jogi definíciókat. Előbbiek rugalmasabban használhatók, mert egymásba kapcsolódnak: a fogyatékosság mindig valamilyen egészségkárosodáshoz (tartós, nem gyógyítható egészségi állapot változáshoz) kötődik, bár nem tekintünk minden egészségkárosodott embert fogyatékosnak. A fogyatékosság ugyanis élményszerűen jelentkezik, ha az egészségkárosodott ember a társas viszonyaiban, szerepeiben, cselekvésében, aktivitásában akadályoztatva, korlátozva van. De nem személyes tulajdonságai miatt, hanem azért, mert a szociális és fizikai környezet nem képes számára a többséggel azonos szintű önállósághoz szükséges eszközöket és lehetőségeket biztosítani. Az egészségkárosodásnak hatása lehet a munkavégzésre is, ekkor, munkaerőpiaci szempontból, megváltozott munkaképességekről szoktak beszélni.

 

A WHO definíciója szerint a fogyatékosság nem egy emberi tulajdonság, amivel bárkit is jellemezhetünk, hanem adott környezetben, helyen és időben, a cselekvéseink akadályozottsága miatt átélt frusztrációs élmény.
A fogyatékosság élettapasztalat, amely bárkivel, bármikor megtörténhet, diagnózistól független. A fogyatékosság a megváltozott egészségi állapotú egyén és környezete kölcsönhatásában jelentkezik.

A jogi meghatározások tartalma merevebb – bár többnyire igyekeznek valamelyik szakmai meghatározáshoz igazodni – ezeket pontosan érdemes kezelni.

A szakirodalom a fogyatékosság fogalmát a társadalom egészének a fogyatékos népességhez való viszonya alapján tipizálja. A legismertebb négy modell: a morális, a medikális, a társadalmi és az emberi jogi modell. Ezek a fogyatékosság modellek, bár különböző történelmi korokhoz köthetők, mégsem különülnek el egymástól: napjainkban is inkább együtt, egymás mellett léteznek.
A morális modell az ókortól a felvilágosodásig jellemző, de főleg a középkorban dominált, e szerint:
„….a – különösképpen az intellektuális és a szembeötlő testi fogyatékossággal élő – személy fogyatékosságának oka valamiféle súlyos bűn, így helyzetét önmagának köszönheti, és emiatt talán magát az életet sem érdemli meg, de arra mindenképpen rászolgált, hogy ferde szemmel tekintsünk rá, sajnáljuk és/vagy megvessük.” (Könczei– Hernádi, 2011. 5.)
Az érintettet hibáztató modell a mai napig jelen van, az isteni büntetés, gondviselés szerepét azonban inkább a genetika veszi át
Az 1800-as évektől 1980-ig meghatározó paradigma medikális modell, amely a fogyatékosságot megjavítandó hibaként kezeli: a lehetséges cél a gyógyítás, vagy a fennálló patologikus állapot javítása. „A fogyatékosság itt, ebben a modellben is,… az egyén problémája, ám ebben a modellben … az egyén helyzetén a szakemberek változtatni, segíteni szándékoznak..” (Könczei–Hernádi, 2011. 6.)
A szociális modell a fogyatékosság jelenségét már társadalmi térbe helyezve értelmezi. A fogyatékosság ebben a modellben nem az egyén hibája, hanem az egyén és környezete közötti interakciókban megjelenő frusztrációs élmény. A társadalmi közeg: a lépcsők, és az előítéletek teszik fogyatékossá az embert, nem az egyéni teljesítőképesség. Ebből következik, hogy a szociális modell nem az egyén változását/változtatását szorgalmazza, hanem inkább a társadalmi környezetét.
Az emberi jogi modell térhódítása az ’90-es évekre tehető. A modell a fogyatékosságot, az elnyomást, a másságot, a kirekesztést és a befogadást, jogi kérdésként, a fogyatékos embert pedig az egyetemes emberi jogok birtokosaként, egyenlő rangú és egyenlő méltóságú félként kezeli. Kidolgozói maguk az érintettek, és az emberi jogok érvényesítésére specializálódott jogászok. Ez a megközelítés artikulálódik a 2006-os, a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ Egyezményben is, amely megerősíti az alapvető emberi és szabadságjogokat a fogyatékossággal élő személyek számára, és deklarálja a fogyatékossággal kapcsolatos speciális jogokat
Könczei és Hernádi a szociális modell kritikájaként megfogalmazott egy ötödik modellt is, a posztmodellt, mely szerint „a modellekben való gondolkodás ideje lejárt, valamint utaljon arra az elképzelésre, miszerint a posztmodern világ bonyolultsága közepette a fogyatékosságra vonatkozó gondolatok és elméleti perspektívák nem értelmezhetőek egyetlen modell keretein belül.” (Könczei–Hernádi, 2011. 4.). A fogyatékkal élők és az egészségesek viszonya ebben az értelmezésben leginkább szituációba ágyazottan jelenik meg, melynek aktív tagja a fogyatékkal élő.

 

Jogszabályi áttekintés

A fogyatékos munkavállalókkal, megváltozott munkaképességű személyekkel, mint jogalanyokkal kapcsolatos jogszabályok áttekintő bemutatásakor, az alábbiakban az esélyegyenlőséggel, a foglalkoztatással, és a szociális ellátásokkal kapcsolatos, 2015-ben hatályos jogszabályokat ismertetjük. Terjedelmi okokból nem té- rünk ki sem a jogfejlődés történeti vonatkozásaira, sem a bemutatott joganyagok kritikai elemzésére. Célunk most „csupán” a hatályos jog rendszerének ismertetése a törvényi szintig, vagyis a kormányrendeletek és alacsonyabb szintű jogszabályok kimaradnak az ismertetésből.
A fogyatékos személyekkel kapcsolatos legmagasabb szintű jogszabályunk a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény és az ahhoz kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 2007. évi XCII. törvény (továbbiakban: Egyezmény), ami a hazai és nemzetközi fogyatékosságügyi szakpolitikát az utóbbi időben legjobban befolyásolta. Az Egyezmény nem határoz meg új jogokat a fogyatékos emberek számára, hanem összegyűjti és koherensen összefoglalja a fogyatékos emberek általános és speciális jogait, illetve ezekkel kapcsolatosan a ratifikáló államok (vagyis Magyarország számára is) kötelezettségeket, feladatokat és tiltásokat fogalmaz meg. Célja, az emberi jogok és alapvető szabadságok teljes körű és egyenlő élvezetének előmozdítása.
Az Egyezmény átfogó definíciót ad a fogyatékosságról, ami korszerű személetet hoz a hazai jogrendszerbe is:

„Fogyatékossággal élő személy minden olyan személy, aki hosszan tartó fizikai, értelmi, szellemi vagy érzékszervi károsodással él, amely számos egyéb akadállyal együtt korlátozhatja az adott személy teljes, hatékony és másokkal egyenlő társadalmi szerepvállalását”.

Az Egyezmény nem csak feladatokat határoz meg az államok számára, hanem ezek végrehajtását több szinten is ellenőrzi, hogy a ratifikáció ne maradjon csupán deklaráció. Így az államoknak ki kell jelölniük az Egyezmény végrehajtásával összefüggő ügyekre a kormányzaton belül legalább egy koordinációs pontot, és működtetniük kell legalább egy független felügyeleti mechanizmust (vagyis egy civil összetételű ellenőrző testületet) magában foglaló keretrendszert, amely segíti, védi és ellenőrzi az Egyezmény végrehajtását. Kétévenként pedig be kell számolniuk az ENSZ-ben működő Fogyatékos Személyek Jogainak Bizottsága előtt. Magyarországon a koordinációs feladatokat az Emberi Erőforrások Minisztériuma látja el, a felügyeleti feladatokra az Országos Fogyatékosságügyi Tanács lett kijelölve. A Tanács kormányzati tanácsadó testületként működik, tagjai a minisztériumok képviselői, ezért függetlensége megkérdőjelezhető.

A fogyatékos személyek jogainak védelme Magyarország Alaptörvényben is megjelenik. A XV. cikk a fogyatékos emberek jogegyenlőségét, és megkülönböztetésének tilalmát tartalmazza:
„Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”

A Fogyatékos személyek jogairól szóló ENSZ-egyezményben meghatározott jogok, cikkelyenként csoportosítva

Más nemzetközi egyezményekben is fellelhető, általános jogok:

  • jogegyenlőség, diszkrimináció tilalma (5.)
  • élethez való jog (10.)
  • vészhelyzetek esetén járó jogok (11.)
  • törvény előtti egyenlőség (12.)
  • az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés (13.)
  • személyes szabadság és biztonság (14.)
  • kínzás, kegyetlen bánásmód tilalma (15.)
  • mentesség a kizsákmányolástól, erőszaktól és visszaélésektől (16.)
  • a mozgásszabadság és az állampolgárság szabadsága (18.) véleménynyilvánítási és szólásszabadság (21.)
  • magánszféra védelme, (22.)
  • az otthon és a család tiszteletben tartása (23.)
  • oktatás (24.)
  • egészségügy (25.)
  • munkavállalás és foglalkoztatás (27.)
  • megfelelő életszínvonal szociális védelem (28.)
  • politikai életben és közéletben való részvétel (29.)
  • kulturális életben, üdülési, szabadidős és sporttevékenységekben való részvétel (30.)

Speciális jogok:

  • fogyatékos nők jogai (6.)
  • fogyatékos gyermekek jogai (7.)
  • hozzáférhetőség és társadalmi tudatosság (8. és 9.)
  • az egyén integritásának védelme (17.)
  • önálló életvitel és a közösségbe való befogadás (19.)
  • személyes mobilitás (20.)
  • habilitáció és rehabilitáció (26.)

A XIX. cikk szerint Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. A fogyatékossággal – „betegség, rokkantság” – öszszefüggő szociális kockázatok kezelésére támogatások nyújtásával vállal garanciát.
Az Egyezmény ratifikálását megelőzően, a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény (továbbiakban: Fot.) európai viszonylatban is viszonylag korán deklarálta a fogyatékos emberek személyhez fűződő jogait, és írta le az állam és a társadalom kötelezettségeit e jogok érvényesülése érdekében. A Fot. célja (az 1.§ szerint) a fogyatékos személyek jogainak, a jogérvényesítés eszközeinek meghatározása, továbbá a fogyatékos személyek számára nyújtandó komplex rehabilitáció szabályozása, és mindezek eredményeként a fogyatékos személyek esélyegyenlőségének, önálló életvitelének és a társadalmi életben való aktív részvételének biztosítása.

 

Sajnos a törvénybe végül nem kerültek bele a komplex rehabilitációt szabályozó paragrafusok, ami máig ható hiányt eredményezett mind a rehabilitáci- ós ellátórendszer kiépülésében és működésében, mind pedig a valódi esélyegyenlőség érvényesülésében.

 

A Fot. jelentősége, hogy a fogyatékossággal kapcsolatos személyhez fűződő jogokat állapít meg, amelyek sérülése esetén érvényesítésük polgári peres úton biztosítható.

A Fot-ban fontos változtatás volt a 2013-ban módosított fogyatékosság fogalom. Az eredeti definíció ugyanis a képességek birtoklását és az aktív társadalmi életben való részvétel hátráltatottságát vette alapul, ami a szociális modellhez áll közel, bár a képességek megítélése gyógypedagógiai/rehabilitációs kérdés, és inkább a medikális fogyatékosság-modellt követi. A módosítás szinte szó szerint átvette az Egyezmény definícióját, ami a fogyatékosságpolitika örvendetes fejleménye.

Az esélyegyenlőséget biztosító jogok körébe tartozik még az egyenlő bánásmódról és esélyegyenlőség biztosításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény, ami a fogyatékos emberekkel kapcsolatban tulajdonképpen az emberek közötti viszonyokat, a személyközi és társadalmi csoportok közötti kapcsolatokat szabályozza.

A törvény értelmében az egyenlő bánásmód követelménye azt kívánja meg, hogy az emberek tartózkodjanak minden olyan magatartástól, amely bizonyos tulajdonságok (fogyatékosság, életkor, nem, vallás stb.) alapján egyes személyekkel vagy személyek csoportjaival szemben közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetést, megtorlást, zaklatást vagy jogellenes elkülönítést eredményez.
Az egyenlő bánásmód követelménye az egyik oldalon alapvetően negatív kötelezettséget jelent: senki nem sértheti meg mások egyenlő emberi méltóságát. Jogosulti oldalon ugyanakkor ez azt eredményezi, hogy mindenkinek jogosultságként kikényszeríthető igénye van arra, hogy őt egyenlő méltóságú személyként kezeljék. Ennek megfelelően az államnak az egyenlő bánásmód követelményét érvényesítve elsősorban a jogsérelmekkel szembeni fellépés eszközrendszerét (ezek: a bíróságok és az Egyenlő Bánásmód Hatóság) kell biztosítania a sérelmet szenvedők számára.